Mündliche Verhandlung

Im April 2021 hatten wir im Eilverfahren versucht, den Bundespräsidenten an der Unterzeichnung des deutschen Zustimmungsgesetzes zu dieser gemeinsamen Verschuldung zu hindern. Leider hat das Bundesverfassungsgericht unseren Antrag auf einstweilige Anordnung damals abgelehnt. Aber die Entscheidung in der Hauptsache steht noch aus. In der letzten Woche fand dazu die zweitägige mündliche Verhandlung in Karlsruhe statt, in der wir von unserem Prozessvertreter, Prof. Dr. Hans-Detlef Horn, vertreten wurden.

Ich möchte denen, die nicht persönlich daran teilnehmen konnten, im Folgenden einen Überblick über einige wesentliche Aspekte geben, die verhandelt wurden. Da die Materie kompliziert ist, folgt nun ein längerer Text. Springen Sie gern an das Ende der Mail, wenn es Ihnen zunächst zu detailliert wird:

Das Bundesverfassungsgericht prüft zweierlei:

1. ob unsere Verfassungsbeschwerde zulässig ist,
2. ob sie begründet ist.

1. Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde wird deshalb in Zweifel gezogen, weil deutsche Staatsbürger gar nicht das Recht haben, unmittelbar gegen Rechtsakte der EU zu klagen. Das tun wir allerdings auch nicht, sondern wir wenden uns gegen das deutsche Zustimmungsgesetz zu dem EU-Eigenmittelbeschluss. Dazu berufen wir uns auf eine Rechtsposition, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seit Langem anerkannt ist: Wir können geltend machen, dass wir in unserem, im Grundgesetz verbürgten „Recht auf Demokratie“ verletzt werden, weil die EU einen Beschluss gefasst hat, für den sie in den EU-Verträgen keine Kompetenz hat. Sprich: Die EU hat Schulden aufgenommen, obwohl es in den (demokratisch beschlossenen!) EU-Verträgen nirgendwo eine Ermächtigung zur Aufnahme von Schulden gibt.

Hier widerspricht die Gegenseite mit dem Argument, dass der Deutsche Bundestag der EU-Verschuldung zugestimmt hat. Da dieser Zustimmung die demokratische Wahl des Bundestages und eine demokratische Abstimmung im Bundestag zugrunde lag, sei unser Recht auf Demokratie nicht tangiert worden. Selbst wenn die Aufnahme von EU-Schulden rechtswidrig sei, könnten wir dagegen nicht klagen, weil es im Grundgesetz zwar ein Grundrecht auf Demokratie, nicht aber ein Grundrecht auf Rechtmäßigkeit gebe.

Die Ansicht läuft darauf hinaus, dass der Bundestag nicht an das gebunden sei, was zuvor in den EU-Verträgen vereinbart und vom deutschen Gesetzgeber (und aller anderen nationalen Parlamente) demokratisch beschlossen worden ist. Wir halten dem deshalb entgegen, dass der Bundestag unser Recht auf Demokratie verletzt, weil er mit seiner Zustimmung zur Unionsverschuldung über den demokratisch gebilligten Rahmen der europäischen Integration hinausgeht. Dieser Rahmen kann nur durch eine ordentliche Vertragsänderung erweitert werden, nicht aber durch ein Gesetz, das einem EU-Beschluss zum Vollzug der geltenden Verträge zustimmt, mag dies auch faktisch mit Zweidrittelmehrheit geschehen sein.

2. Bei der Begründetheit der Verfassungsbeschwerde geht es deshalb zentral um die Frage, ob – und unter welchen Umständen – sich die EU unter dem geltenden Vertragsrecht verschulden darf. Die Auseinandersetzung hierzu ist sehr komplex und ich kann sie nur in Grundzügen referieren:

a. Der EU-Haushalt wird aus Eigenmitteln finanziert 

In Artikel 311 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) heißt es wörtlich: “Der Haushalt wird unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmitteln finanziert.” Dies ist traditionell als ein Verschuldungsverbot für die EU verstanden worden, denn Kreditmittel sind Fremdmittel, nicht Eigenmittel. (Die sonstigen Einnahmen sind traditionell kleine Einnahmen der EU z.B. aus Kartellbußen oder bestimmten Steuern, die EU-Beschäftigte entrichten.)

EU-Kommission und Bundesregierung argumentieren nun, dass sich aus Artikel 311 AEUV allenfalls ein Verschuldungsverbot für den Eigenmittel-Haushalt der Union entnehmen lasse. Für Aktivitäten der EU außerhalb dieses Haushalts (also z. B. für zweckgewidmete Neben- oder Schattenhaushalte) gebe es aber kein Verschuldungsverbot. Für einen Schattenhaushalt könne die EU Schulden aufnehmen und die Einnahmen aus der Kreditaufnahme demzufolge als “sonstige Einnahmen” der EU deklarieren.

Wir halten das für eine rechtswidrige Umgehung des Verschuldungsverbotes, denn damit kann die in Artikel 311 AEUV angelegte Beschränkung der Union auf Eigenmittelfinanzierung vollkommen ausgehöhlt werden.

b. Verschuldungsverbot

Es ist zwar richtig, dass in den Verträgen nirgends ausdrücklich ein Verbot der Verschuldung außerhalb des regulären Haushalts geschrieben steht. Wir verweisen aber darauf, dass die EU eine ausdrückliche Ermächtigung zur Aufnahme von Schulden braucht. Denn die EU ist nach dem Prinzip der “begrenzten Einzelermächtigung” konstruiert. Dieses Prinzip besagt, dass die EU keineswegs einfach alles tun darf, was nicht ausdrücklich verboten ist. Sie darf vielmehr nur das tun, was ausdrücklich erlaubt ist. Wir bestreiten, dass eine Erlaubnis zur Schuldenaufnahme außerhalb des Haushalts existiert.

Die Gegenseite behauptet, dass eine implizite (statt einer ausdrücklichen) Erlaubnis zur Schuldenaufnahme reiche. Eine solche implizite Erlaubnis sieht sie in Artikel 122 AEUV, der es der EU erlaubt, “der Wirtschaftslage angemessene Maßnahmen” zu beschließen, wenn es “gravierende Schwierigkeiten in der Versorgung mit bestimmten Waren” gibt. Wenn man solche Maßnahmen beschließen könne, sei damit implizit auch die Kompetenz verbunden, über deren Finanzierung beschließen zu dürfen, und wenn es nicht genügend Eigenmittel gebe, müsse man deshalb auch eine Kreditfinanzierung beschließen dürfen.

Wir halten das für eine äußerst windige juristische Argumentation, die auch niemandem zuvor jemals in den Sinn gekommen ist, sind aber leider nicht sicher, ob die Mehrheit der Bundesverfassungsrichter das auch so sieht. Wir bestreiten auch, dass es infolge der Corona-Krise gravierende Schwierigkeiten bei der Warenversorgung gegeben hat, stellen vielmehr klar, dass es hier um eine allgemeine Wirtschaftspolitik der EU geht, und machen zudem darauf aufmerksam, dass die Mittel aus dem Corona-Aufbaufonds längst auch zur Bekämpfung der Energiekrise verwendet werden, die infolge des Russlandskriegs in der Ukraine entstanden ist.

c. Einmalige Schuldenaufnahme oder dauerhafte Schuldenunion?

Die Gegenseite behauptet, dass keine dauerhafte Schuldenunion begründet werde, sondern nur einmalig in einer Notsituation ausnahmsweise eine Kreditfinanzierung stattfinde. Eine dauerhafte Schuldenpolitik der EU wäre nach geltendem Recht illegal und sei ohne Vertragsänderung nicht denkbar.

Dem halten wir entgegen, dass die EU ihre kontroversen Maßnahmen stets erst als einmalig und zeitlich begrenzt deklariert hat, um sie dann später doch zu verdauern. So bei der Eurorettungspolitik, die zum dauerhaften Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM) wurde, so beim Ankauf von Staatsanleihen durch die Europäische Zentralbank (EZB), die zunächst nur zeitlich und in ihrem Volumen begrenzt stattfinden sollten, inzwischen aber zum dauerhaften Instrumentarium der EZB erhoben wurden. Wenn eine einmalige Kreditfinanzierung rechtmäßig wäre, wird die EU nach unserer Auffassung auch ein zweites, drittes und viertes Mal davon Gebrauch machen, wenn sie Bedarf sieht. Und sie wird Bedarf sehen – spätestens in der nächsten Krise. Oder wenn die Mitgliedsstaaten die Schulden lieber in die Zukunft fortschreiben wollen, statt sie zu tilgen. Der Weg in eine dauerhafte Schuldenunion ist vorgezeichnet, wenn das Verfassungsgericht ihn jetzt nicht versperrt.

d. Haftungsrisiken

Großen Raum nahm auch die Frage ein, ob die Haftungsrisiken, denen die Bundesrepublik Deutschland ausgesetzt ist, zu einer unzumutbaren Einschränkung des budgetären Gestaltungsspielraums des Deutschen Bundestages führen. Hierzu haben fast alle ökonomischen Sachverständigen ausgesagt, dass sie die Gefahren für beherrschbar hielten, weil ein Zahlungsausfall aller anderen EU-Staaten sehr unwahrscheinlich sei und die in diesem Fall eintretenden Zahlungsverpflichtungen Deutschlands sich auf viele Jahre verteilten. Völlig anders sah dies allerdings der Bundesrechnungshof, der in einem wahrhaft flammenden Plädoyer vor den mit der gemeinsamen Verschuldung einhergehenden Gefahren warnte:

Einschätzung des Bundesrechnungshofs 

Dass die Einschätzung des Bundesrechnungshofs so anders ausfiel, liegt daran, dass die Bundesregierung und die meisten Sachverständigen die Risiken des Corona-Aufbaufonds isoliert betrachten. Vor diesem Ansatz warnte der Bundesrechnungshof ausdrücklich – und zu Recht. Der Bundesrechnungshof verwies darauf, dass bei Zahlungsunfähigkeit anderer Mitgliedstaaten die Bundesrepublik Deutschland nicht nur für deren Zahlungsverpflichtungen aus der 750 Mrd. Euro-Kreditaufnahme hafte, sondern auch die Gefahr entstünde, alle anderen Bürgschaften erfüllen zu müssen, die Deutschland im Laufe der Zeit im Rahmen der Eurorettung oder der Corona-Krise gegeben hat und die den Fachleuten unter Kürzeln wie EFSF, ESM oder SURE bekannt sind.
Der Bundesrechnungshof kritisierte, dass die Politik die Risiken stets nur einzeln für jede Maßnahme betrachte und dann für beherrschbar halte. Tatsächlich aber seien die Risiken hochgradig miteinander korreliert und die Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages deshalb gravierend bedroht. Dies ist genau unsere Sicht der Dinge.

Ausblick

Die Partner der EU-Verträge und ihre Staatsvölker wollten keine Schuldenunion. Schulden der EU sind letztlich Schulden der Nationalstaaten, und da die Schulden der Nationalstaaten begrenzt bleiben sollen (laut Maastricht-Vertrag nicht mehr als 60% des BIP), war es nicht gewollt, dass diese Schuldenbegrenzung umgangen werden kann, indem die EU sich verschuldet: “keine staatliche Schuldenpolitik über die europäische Bande!” Deshalb die klare Maßgabe, dass der Haushalt der EU vollständig aus Eigenmitteln zu finanzieren ist.

Aber den heutigen Regierungen sind die EU-Schuldengrenzen lästig. Deshalb suchen sie nach ungenau formulierten, interpretationsfähigen Passagen in den Verträgen, denen man mit verwegen-kreativer Auslegung eine implizite Erlaubnis zur Kreditaufnahme außerhalb des EU-Haushalts entnehmen könnte. Dazu bemühen sie juristische High-Tech-Konstruktionen und lassen sie parlamentarisch beschließen, um auf diese Weise im formalen Gewand eines abgesegneten Eigenmittelbeschlusses eine implizite Vertragsänderung auf den Weg zu bringen. Dass dies das demokratische Vertrauen der Bürger in die rechtsstaatliche Ordnung der EU schädigt, wird als Kollateralschaden hingenommen.

Das Bundesverfassungsgericht muss nun entscheiden, ob es solchen Spielchen (die ja nicht zum ersten Mal gespielt werden) einen Riegel vorschieben will. Ein erster, notwendiger Schritt wäre es, den Europäischen Gerichtshof einzuschalten. Das erfordert Mut – wir haben gesehen, wie sehr das Gericht für sein PSPP-Urteil gescholten worden ist. Doch nicht nur das: Langfristig könnte eine Konfrontation mit der Politik dazu führen, dass die Parteien bei der Richterwahl stärker auf die politische Zuverlässigkeit der Richter achten. Dadurch würde das Bundesverfassungsgericht schleichend seine Unabhängigkeit einbüßen.

Wenn das Bundesverfassungsgericht solche grenzüberschreitenden Vertragsinterpretationen einfach abnicken würde, dann bräuchten wir – zumindest im europäischen Kontext – letztlich kein Bundesverfassungsgericht mehr. Dann gibt es in diesen Angelegenheiten keinen Rechtsschutz für die deutschen Demokratiebürger mehr. Dann sind die europäischen Verträge nicht das Gerüst der Integration (und Solidarität) in Europa, sondern die den politischen Fährnissen ausgelieferte Knetmasse der Staats- und Regierungschefs.

Das Bundesverfassungsgericht hat angekündigt, noch in diesem Jahr über unsere Verfassungsbeschwerde zu entscheiden.

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