Deutschland kann den «Corona-Aufbaufonds» nach einem Beschluss des Bundesverfassungsgerichtes mit auf den Weg bringen. Die Frage bleibt bestehen, ob etwa nicht eine erhöhte Schuldenaufnahme durch die Mitgliedsländer möglich wäre, um den Wiederaufbaufonds und dessen Transferleistungen zu finanzieren.

Ein Gastbeitrag von Ravel Meeth in der Neuen Zürcher Zeitung (NZZ):

Mit der gestrigen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes, die einstweilige Anordnung gegen die endgültige Ratifikation des Eigenmittelbeschlusses durch den deutschen Bundespräsidenten abzulehnen, hat das Gericht zweifellos eine mehr politische als rechtliche Entscheidung getroffen. In den Gründen des Beschlusses geht das Gericht ausgiebig auf die möglichen Folgen des Erlasses einer solchen Anordnung ein, die für die Einsetzung des Wiederaufbaufonds eine Verzögerung von unbestimmter Dauer bedeutet hätte.

Die Folgen gerade in den hochverschuldeten Staaten des europäischen Südens wären nach mutmaßlicher Einschätzung des Gerichts möglicherweise verheerend gewesen: Vertrauensverlust seitens der Bevölkerungen in die Handlungsfähigkeit der EU, populistische Attacken auf Deutschland, steiler Anstieg der Anleihezinsen und der Kosten des Schuldendienstes. Obwohl das Gericht offenkundig einen Rechtsverstoß als nicht unwahrscheinlich erachtet hat, wollte es nicht nach dem Grundsatz des “fiat justitia et pereat mundus” handeln, nach welchem dem Recht Gültigkeit verschafft werden muss, auch wenn die Welt dabei zugrunde ginge. Die Drohkulisse der “wirtschaftlichen Katastrophe”, die unter anderem von EZB-Vertretern bei einem Scheitern des Wiederaufbaufonds aufgebaut, hat das Gericht wohl hinreichend beeindruckt.

Denn es ging wieder hoch her in der deutschen und europäischen Öffentlichkeit, seitdem das Bundesverfassungsgericht dem Bundespräsidenten die Ausfertigung des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungs-Gesetzes zunächst untersagt hatte. Ziel dieses Beschlusses war es, die Herstellung eines unumkehrbaren Zustands zu verhindern, um zunächst zu prüfen, ob ein offenkundiger Verstoß gegen die deutsche Verfassung vorliegt. Nun gilt es, im folgenden Hauptsacheverfahren in Form einer Verfassungsbeschwerde zu klären, ob die EU auf Grundlage der Europäischen Verträge ermächtigt werden kann, zur Finanzierung von Haushaltsausgaben Schulden aufzunehmen. Ist das nicht der Fall, so wäre der Eigenmittelbeschluss ein ultra-vires-Akt und damit nicht mit dem deutschen Grundgesetz vereinbar.

Nun hat sich in der Debatte um die vorgebliche Behebung der wirtschaftlichen Schäden der Pandemie einige Konfusion verbreitet. Den Beschwerdeführern wird vorgeworfen, die pro-europäische Solidarität zu untergraben, und mithilfe eines (typisch deutschen) Legalismus den Fortschritt in der EU zu behindern.

Allerdings verwechselt diese Kritik die Einnahmen- und die Ausgabenseite des “Next Generation EU”-Pakets. Die Einnahmenseite besteht im Eigenmittelbeschluss inklusive der Kreditermächtigung und gründet sich auf Art. 311 AEUV, wohingegen die Ausgabenseite, der Recovery Fund, auf der Katastrophenklausel des Art. 122 AEUV gründet. Diese beiden Seiten sind politisch verbunden, juristisch jedoch zu unterscheiden. Das Vorgehen der Beschwerdeführer richtet sich bisher lediglich gegen die Einnahmeseite, genauer: Gegen die Finanzierung von NGEU durch eine Kreditaufnahme der EU mit gemeinsamer Haftung der Mitgliedsstaaten.

Art. 311 AEUV gebietet eindeutig, dass die EU sich ausschließlich aus Eigenmitteln finanziert. Diese Rechtsauffassung wurde bisher selbst von der EU-Kommission vertreten, zum Beispiel in Antworten auf parlamentarische Anfragen. Der Grund für dieses vertragliche Verschuldungsverbot liegt darin, dass EU-Schulden zu einer Haftungsgemeinschaft führen würden, die Anreize zu unsolider Finanzpolitik und übermäßiger Verschuldung einzelner Staaten setzen würden. Für Deutschland zum Beispiel ist unabsehbar, inwieweit der Bundestag dann für Torheiten anderer Länder einstehen müsste. Bezeichnenderweise ist Deutschlands Haftungszusage so hoch angesetzt worden, dass daraus die gesamte Kreditaufnahme und der gesamte Schuldendienst bestritten werden könnte.

Mit windigen juristischen Konstruktionen versuchen Kommission und Rat das Verschuldungsverbot zu umgehen. Dieses Vorgehen stellt aus rechtsstaatlicher Perspektive einen exekutiven Exzess dar: Die EU-Institutionen entkernen die demokratisch legitimierten Europäischen Verträge um sich selbstgewählte Handlungskompetenzen zuzuweisen.

Erschreckend häufig wird in der Debatte jedoch von Politikern und Ökonomen die Aufnahme von EU-Schulden mit der Notwendigkeit der innereuropäischen Solidarität, also der Beistandsklausel aus Art. 122 AUEV, begründet. Dass dies fehlgeht, im schlechtesten Fall sogar eine intendierte Irreführung der Öffentlichkeit ist, zeigt eine einfache Überlegung: Die Ausgaben von NGEU können auch anders finanziert werden als durch Schuldenvergemeinschaftung.

So wäre zum Beispiel eine erhöhte Schuldenaufnahme durch die Mitgliedsländer möglich, um den Wiederaufbaufonds und dessen Transferleistungen zu finanzieren. Auch einzelstaatliche Garantien wie beim europäischen Kurzarbeiterprogramm SURE wären denkbar. Beides würde bedeuten, dass jeder Mitgliedsstaat nur eine auf seinen Anteil beschränkte Haftung übernimmt. So ist dies bislang stets in der EU gehandhabt worden und so kann es auch jetzt gehandhabt werden.

Eine konventionelle Finanzierung wäre eine ehrliche und transparente Lösung, die  in einem neuen Eigenmittelbeschluss des Europäischen Rates binnen kurzer Frist umgesetzt werden und genau dasselbe Ausgabevolumen finanzieren könnte. Dass die EU-Kommission dies nicht will, zeigt, dass das tiefere Ziel ihres Vorgehens gar nicht die Bekämpfung der Pandemie ist. Vielmehr geht es der EU um eine Ausweitung ihrer Kompetenzen, um eigene, defizitfinanzierte Fiskalpolitik betreiben zu können.

Vorgeschützt wird jetzt, dass Italien eine weitere Verschuldung nicht zugemutet werden könne. Dabei hat die EU-Kommission noch letztes Jahr die Schuldentragfähigkeit Italiens positiv festgestellt, um Italien den Zugang zum ESM offenzuhalten. Zudem sind die Anleihezinsen für Italien aktuell historisch günstig: Italien verschuldet sich günstiger als die USA, weil die EZB in großem Umfang italienische Staatsanleihen kauft.

Dass es bei NGEU weniger um die Pandemie als um die Schaffung einer Fiskalunion geht, legen im Übrigen auch zahlreiche Äußerungen von Spitzenfunktionären wie Christine Lagarde und dem deutschen Finanzminister Olaf Scholz nahe. Dabei behandeln die sich selbst als “pro-europäisch” bezeichnenden Akteure die Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit und der Verfassungstreue wie steif gebügelte Sonntagsanzüge, deren Anlegen im Tagesgeschäft nur hinderlich wirkt.

Nach dem Scheitern des präemptiven Antrags wird der Wiederaufbaufonds nun europäische Wirklichkeit. Gleichwohl: Das Hauptsacheverfahren wird dem Gericht die Gelegenheit geben, den Sachverhalt gewissenhaft zu prüfen und die strittigen Fragen auch dem EuGH vorzulegen. Dabei darf man sich keine Illusionen darüber machen, wie der EuGH die Sache sehen wird: Der EuGH, in seinem Selbstverständnis als “Motor der Integration”, wird schlussendlich die Deutung von Krediten als “Eigenmittel” im Sinne des Art.311 AEUV wohl genehmigen. Ob das Bundesverfassungsgericht dann, angesichts der fortgesetzten Angriffe und Warnungen seitens des EU-Establishments seit dem PSPP-Urteil im Mai 2020, noch einmal den Mut haben wird, der Selbstermächtigung der EU-Institutionen Einhalt zu gebieten, wird sich zeigen. Man kann es nur hoffen.